說好的依法行政呢?

本文刊登於台灣立報

陳方隅(青年要好野執行委員/美國密西根州大政治所博士生)

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前言:什麼是依法行政

在民主國家當中,法治(rule of law)是重要的基礎之一,意即政府公權力的行使必須有法律為依據,而非人治(rule by law,即個人以法律之名進行統治)。具體而言,「依法行政」有兩大意涵,意指政府機關的行政命令與各項作為不能違反法律,以及政府在處理「涉及人民權利 重大事項」時,必須由立法機關訂定法律來規定或授權,不能僅以行政命令進行(註1)。

我們常常聽到政治人物回應社會輿論的方 式,就是強調「依法行政」的重要性。然而,筆者在上一篇專題當中(註2),討論許多政府的不當作為,本文延伸討論在種種看似不合理的政策背後,政府官員為 何到底出了些什麼問題?他們到底有沒有依法行政呢?如果依法行政的話為什麼我們又會看到這麼多令人生氣的政策?

 

一、根本沒有依法行政

很多時候,政府根本無視於法律存在,甚至往往是帶頭違法者。舉例來說,依據《中華民國憲法》第53條及增修條文第3條規定:「行政院為國家最高行政機關。」 第56條規定「行政院副院長,各部、會首長及不管部、會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。」放眼現任內閣,有誰是由行政院長提名的?當閣員不斷出 包時,院長有權將其換掉嗎?當重大政策出問題時,我們到底該向總統究責還是閣揆呢?

再舉個例子,我們都知道現在「上班打卡制,下班責任制」 的狀況比比皆是,但我們的《勞動基準法》規定「責任制」必須有4項要件才能成立,包括:特定的工作性質、雇主要與個別勞工有「書面」合意約定、報請當地主 管機關核備、僅有經過公告的職業類型適用。顯然廠商都把這些規定當成參考用,以台北市來說,22萬家公司行號報請責任制的只有50餘家(臺北市議會公報第 76卷第22期,2010年),比例不到萬分之3;2011年勞委會核定僅有10萬名員工適用責任制,卻有40萬勞工因雇主宣稱工作性質屬責任制而領不到 加班費(註3),更不用說我們沒有調查總共多少人根本不適用責任制卻仍必須超時工作,即使領了加班費。也就是說,現在有太多公司行號不管有沒有合乎規定, 通通都「自行適用」責任制,但似乎未見相關部門有任何具體計劃防範這些違法行為。奇怪,這時怎麼不依法行政了呢?

勞基法及勞工權益的例子罄 竹難書。當企業大量使用派遣工以及部分工時(也就是「非正職工作」)來壓低成本的同時,我們的政府本身就是最大的派遣雇主,任用大量的約聘員工,最諷刺的 是勞委會及其各種「就業服務機構」本身就擁有最大比例的派遣員工,更助長這些非典型就業比例快速成長。根據主計處2010年統計,台灣從事臨時工作或勞動 派遣等「非典型工作」的人口已達72萬人(2008年後年增四萬人),其中約半數勞工連最低工資都拿不到。

憲法不是說要保障人民工作權及生存權嗎?當政治人物對於像是「無薪假」這樣違反勞基法的行為(勞基法第14條,雇主不依勞動契約給付工作報酬)還予以讚揚,我們似乎也無法期待公權力能扮演守護人民權利的積極角色。

近期的例子還有很多,光是環保的案例就舉不完。中科三期與四期的開發案當初的環評還沒做完,環保署與國科會就承諾廠商一定會過,請他們趕快投資;台東縣政府 一路為了私人業者修改環評辦法,放任美麗灣飯店開發(當初申請的是海水浴場執照,且把申請範圍切割以規避環評),好不容易法院判決違反行政程序,縣政府無 視已蓋好之違建,繼續為財團「補票」進行環評(註4)。

讓我們再貼近生活一點,每天都有機會接觸的新聞媒體,政府機關利用「廣編特輯」、「專輯」、「專題」企圖將廣告偷變成新聞的手法仍持續進行(註5)。

依據《預算法》第62-1條規定:政府各機關編列預算辦理政策宣導,應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱。政府帶頭買新聞,這也難怪某位媒體大老闆理直氣壯對NCC委員說:「業配新聞可以賺錢,這有什麼不對?」

回應上一篇專題(同註2)並作個小結:看到這麼多糟糕的作為,你還能不生氣嗎?

二、依「很糟的法」行政

除了很多政府根本沒有依法行政的例子,我們還可以看到另一種狀況是政府已經依法行政,但是有三種很糟的「法」:侵害人民權利的「惡法」;「多餘浪費的法」;以及「沒用的法」。

最近最顯著的例子就是「都更案」。都市更新條例第22條規定「多數決」即可成立,不同意都更的住戶不管你的意見如何、有沒有出席協調會,只要住宅被劃入都更範圍,最後都能依法拆除。而政府看似很無奈,因為同條例第36條規定主管機關、地方政府有義務代為拆除或遷移。依法行政是對的,但我們也看到政府在這件事 情倒是非常積極有效率,動員大批警力對付抗議者,實現拆遷義務。我們期待政府也如此積極實現保護人民工作權與生存權的義務,而不是「選擇性依法行政」。

除了都更案之外,還有很多徵收的案例也都是「合法」,土地徵收條例當中規定國家因為公益,得徵收私人土地,除正面列舉如國防、交通、水利等事項可徵收之外, 還規定「其他依法得徵收土地之事業」,賦予政府很大的裁量空間,可以把任何建設都劃入公益範圍。就拿徵地蓋工業區來說,考量到全台「科學園區」總體土地閒 置率超過兩成、負債超過1,200億,以及超過2,400公頃閒置「工業區」用地,就算合法又能代表什麼意義?當然,法律也沒有規定說不可以在農民收成前 去徵收並開挖田地(苗栗大埔徵地事件);更不用說還有環評、廢水排放、與農田搶水源等種種問題常常草草了結。對於土地被徵收者來說,政府當然也會依法補 償,但是法律規定依照土地「公告現值」補償,這個公告現值不僅低於實際上的市價甚多,就算補償之後,很多農民失去農田,補償金用完之後該如何維生呢?

至於「多餘浪費的法」,拿近期高度爭議的公務人員慰問金及所得替代率相關議題來說,即使大法官已說明優惠給付性措施不一定要法律授權(同註1),慰問金也的 確如行政院人事總處所說「與法定程序相符,且合於法制」(事實上目前僅有2010年立院臨時會三讀通過「公務人員退休法修正案」,將18%優惠存款利率法 制化,在此之前僅為行政命令,且軍、教人員的優存,以及所有的慰問金都未法制化),但是問題在於,現在國債破表,且台灣的軍公教人員退休所得替代率幾乎達 到百分之百,比全球福利最好的北歐國家(如瑞典)7成替代率還要高出許多。年終慰問金一年預算超過2百億,優惠存款一年預算約8百億,且在2015年時將 達到每年1千億元高峰,更不用說還有各項水電補助、健保補助、教育補助等。數十年前經濟狀況差的時候國家多照顧公務人員尚屬理所當然,但現今的經濟發展已 不可同日而語,政府不但沒有加以改革,甚至還將已屬錦上添花的福利補助法制化。這樣的依法行政並不是理想的狀況。

還有一種法律是沒什麼用的。我們的勞委會沒有積極保護勞工,這我們可以再多加督促,但是法律常常無法帶來實質作用。例如勞基法規定違反責任制的廠商裁罰最高也才30萬元;根據高 雄市勞工局的統計,罰單每張平均僅1.8萬元(註6);雇主隨意解雇工會成員,依工會法僅3萬到15萬罰鍰;前陣子颱風過後,墾丁夏都飯店挖取白沙整地,墾管處依國家公園管理法,只能開罰3千元。我想應該沒什麼人會覺得這樣的法律能發揮作用。

總而言之,依法行政是選擇性的被執行,很多時候依惡法行政變成侵害人民權利的理由,或者是官員不想積極改革與作為的藉口。有時候就算政府想做些什麼,法律卻沒什麼用武之地。這些都是很糟的法。

三、為什麼官員不依法行政/只會依法行政?

為什麼政府許多作為不依法行政?為什麼會有這麼多惡法,讓官員們選擇性去執行?我認為,最主要的原因是「制衡與課責機制」的缺乏,其中包括以下幾個面向。

首 先,人民的「選票」似乎並不能制衡政治人物,許多立法也無法真正反映民意。選舉過程中資訊太多,很多政策很複雜,選民不一定能在選舉時做出全面性的選擇,政黨意識型態及選舉動員很大程度影響了選舉結果。而且,政治過程(包括立法過程及行政運作)離民眾距離太遠,選民不一定能得知政治人物做了些什麼好事或壞 事。

更系統性的原因,包括各項選舉規則的不公平性(註7),以及社經地位弱勢者在政治參與上的弱勢。前者主要是各種門檻的設計,例如高額保 證金、當選分配席次門檻、政黨補助門檻、政治獻金抵稅門檻等,讓小黨生存不易;後者主要是政經地位弱勢者,因為資源有限、動員困難,或是因為必須付出相對 較高的參與成本,而形成低度政治參與。簡單來說,影響選舉最重要的因素是錢與資源,因此形成所謂「贏者全拿」的政治:國家政策主要掌控在財團鉅富手中(註 8)。

第二,背負監督政府重責大任的「媒體」,愈來愈不能替人民發聲。當「收視率」成為一切,當媒體大部分時候在照抄數字週刊和水果日報、大量重播行車紀錄器和網路影片,當業配新聞成為常態,我們很難期待這樣的媒體能持續揭發社會不公義、提供公共政策的監督。

第三,制度上的監督制衡機制缺乏實際功用。監察院應該要負起對行政機關的監督職責,但是其頻繁提出「糾正」並沒有實質效果,因為行政部門只要依例回答「會檢 討改進」即可。真正對官員產生警戒效用的是「彈劾」,因為會影響到官位及退休俸,但監察院相當少用,該懲戒的人通常「重重拿起,輕輕放下」(蘋果日 報,2011年1月13日)。法院對行政機關的制衡的確存在,但是官司通常曠日費時,而且通過之後行政機關也不一定會遵守。像美麗灣環評的例子,當判決出爐之後,台東縣政府表示只需要重做環評並讓它通過即可。以上種種原因都讓政治人物可以為所欲為,制定惡法、不願意改變、選擇性依法行政。

四、如何改善?

惡法亦法,我們仍然必須遵守,因為法治原則是一個國家穩定秩序的基礎。不過,針對惡法,應該要積極去修正,而不是讓政府官員拿來當成不積極作為或是達成某些行政目的之藉口;針對違法,應該要加強監督制衡機制,督促政府真正依法行政。

現階段我們好像只能依靠社會團體,在單一事件上的串連。不過因為政府公權力與民眾力量相比,還是佔有絕對優勢,而且有太多人民權益受損的案例層出不窮,所以需要更全面性的作法。

首先,增加「民主參與」是最基本的改革。很多事情其實並不需要太大幅度的改變現狀,現行制度就已經有不少民主參與的設計,但是重點在於政策制定的過程不夠公開。各種審議會、公聽會,應該要納入不同意見,而不是只選取贊成某一立場的學者、專家與民間團體,但我們常常都不知道各項審查委員是怎麼選擇,參與的代表是怎麼選擇。

現在有太多的類似審議會都變成一言堂,例如,花東地區發展條例(簡稱東發條例,於2011年6月13日立院三讀通過,將分十年 投入新臺幣四百億元永續發展基金)通過之後,花蓮縣政府計劃推出「新十大建設」,許多當地反開發者無法參與公聽會,而且在會議中,政府的主持人還會故意製 造當地居民和環保團體的對立。

另一個例子是立院財委會召開「證所稅」的公聽會,工商團體代表15人以及學者專家全都大力反對證所稅,稅改團體代表只能「列席旁聽」且只有2個名額(新頭殼,2012年5月28日),這樣制定出來的政策當然是很有問題。因此,讓政府過程真正達到公開、透明,並且實現民主參與,是最基本的作法。

根本性的改變是很困難的,需要更進一步的論述與討論,以及更多人的「覺醒」,給政府施加壓力。長遠來看,若我們想要讓整體國家政策更進步,那麼應從一個更好 的「治理」架構開始(即政府部門與民間合作,以回應民眾需求,避免法律或政策閉門造車),並朝向「社會民主」(或是經濟民主制等類似理想)等方向發展。依 法行政最好的榜樣就在北歐。政府對於政治過程的開放與透明,使得他們擁有清廉、高效率及高回應性的政府;社會民主的理想,使得他們擁有平等的勞資關係,穩 定的經濟環境,以及各行各業勞工都受到保障(並非政府高高在上統治人民,也非掌握資本的雇主就是最大)。祕訣無他,依法行政就是最重要的關鍵。

不要認為我們離這些理想很遠,舉例來說,只要政府認真執行勞基法規範,台灣的勞資關係會完全不同。最理想化的改革,應該全面回歸到憲法當中所訂定的大方向: 公正平等的社會——保障人權、促進自由與平等、達成責任政治、獎勵教育、科技、農業等各方面發展。現在已經很多條文及規範都被束之高閣,我們應督促政府遵守法律的最高規範,真正達到依法行政。

 

●註1:參閱司法院大法官會議釋字第443、614號解釋文。

●註2:陳方隅,〈青年們,你為什麼不生氣?〉,《台灣立報》。2012年9月21日。網址:http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-122111

●註3:總數5百多萬的勞保受僱勞工,有70餘萬人曾被積欠加班費;平均每4位勞工就有1位曾違法超時工作,每4位勞工就有3位表示公司從未告知或訂定加班規定。參考行政院勞工委員會,2011年7月,〈100年勞工工作與生活平衡調查〉。

● 註4:更誇張的是,環保人士到違法的環評會場抗議,竟然有人因此被以違反社會秩序維護法第86條移送(「於政府機關或其他辦公處所,任意喧嘩或兜售物品, 不聽禁止者。」但環評會場既非政府機關,也非辦公處所);2009年也曾出現非法留置抗議民眾、到工作場合及住家「勸退」抗議等侵害人權之情事,不免令人 質疑《警察職權行使法》是否太超過了?參閱潘翰聲,〈不乖就叫警察來抓你〉,2011年1月11日。

●註5:參考台灣媒體觀察教育基金會、台灣新聞記者協會聲明:〈利用廣編收買新聞 政府切勿繼續違法〉,2011年7月11日。

●註6:中廣新聞網,2012年6月27日。

註7:請參考陳方隅,〈掃除青年參政障礙 提升政治權利平等〉,《台灣立報》,2012年3月22日:http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-116513。

註8:請參考陳方隅,〈書評:贏者全拿,政治、經濟與貧富不均〉,《政治科學季評》,第33期,2012年3月,頁1-10。全文請見:http://politics.ntu.edu.tw/?p=583#rule-3。

 

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