葡萄牙憲政危機?半總統制、歐債、反撙節左派

文/陳方隅(美國密西根州大政治所博士候選人);陶儀芬(臺灣大學政治學系副教授)
發表於UDN轉角國際

http://global.udn.com/global_vision/story/8663/1277659 

2015年10月4日,葡萄牙進行國會選舉,選後兩周,總統宣布由現任總理庫艾留(Pedro Passos Coelho)組閣。對此,吳惠林教授在蘋果日報的專欄分析表示:「主張撙節(austerity)的中右派執政聯盟獲勝總理庫艾留成為帶領歐洲債務國經歷困苦日子,卻仍獲連任的領導者第一人,也顯示選民對執政聯盟四年來厲行撙節施政的肯定。」

事實上,執政的「中—右執政聯盟」得票率從50.4%掉到38.6%,在230席的國會當中,只拿到107(47%)席次未能過半,掉了25席,而反對黨們加起來卻有過半的122席(53%)。

葡萄牙選民對於削減政府支出以換取國際債務抒困的「撙節施政」不但沒有肯定,還用選票教訓了執政黨,然而,總統宣布由國會未過半的執政聯盟組閣,也已在葡萄牙國內形成了「憲政危機」的輿論。在歐洲,反撙節、甚至是反歐盟的聲音愈來愈受民眾的支持,尤其是在實行撙節政策的「歐豬國家」(葡萄牙、義大利、愛爾蘭、希臘、西班牙),這也讓歐盟權力中心(例如德國)頭痛不已。

台灣的媒體對於歐債問題的成因、撙節政策的影響,以及歐洲國家的憲政體制討論並不多,我們正好可以趁此機會來談談葡萄牙的憲政體制,以及反撙節和左派政黨的興起。

▎葡萄牙的憲政體制:半總統制

歐陸國家有許多採取「議會內閣制」,但葡萄牙是「半總統制」的國家,跟台灣類似,中文維基百科上面把葡萄牙憲政體制歸類為議會內閣制,其實是個錯誤。半總統制的定義為:該國的政府(行政首長=總理,相當於我國的行政院長)需要仰賴立法機關(國會)的多數同意才可以存在,而且國家元首(總統)是由民眾選出的,兩者都有一些專屬的權力。(參考:菜市場政治學,〈憲政體制圖解〉、〈總統制、半總統制、內閣制?台灣到底需要什麼樣的憲政框架?〉)

葡國總統一任五年,由人民直選,採兩輪決選制(run off,第一輪若無人得票超過50%,則取前兩名進行第二輪投票)。現任總統席瓦(Aníbal Cavaco Silva)曾任職總理,2006年在第一輪就過半,並順利在2011年連任成功。他跟現任總理庫艾留同屬於「社會民主黨」,在政治光譜上是屬於「中間偏右」的保守陣營(其實社會民主黨這個名稱,在較多時候是左派政黨使用的,例如台灣的社會民主黨。關於左派右派的分別,請參考:菜市場政治學,〈政治意識型態:台灣人左傾與反商?〉上篇下篇)。

葡萄牙的國會選舉採用的是「比例代表制」,全國18個行政區按人口比例來分配 226個席次(另有2席自治區以及2席海外代表)。各政黨在每個行政區內提出一份候選人名單,選民直接投給政黨而不投給個人,再依獲得的票數比例來分配各區的議席。(參考閱讀:菜市場政治學,〈選舉制度ABC〉)

▎反撙節民意獲勝 

在歐洲,各政黨之間最主要的區別就是左—右意識型態,輔以對歐盟整合的態度(簡單來說,左派就是希望政府扮演更重要角色、並以社會福利進行重分配,右派比較常主張減稅、認為市場機制比重分配重要;左派在乎失業率大於通貨膨脹,右派則反之)。前面提到,這次的國會大選,執政的「中—右執政聯盟」席次掉了25席,總得票率不到四成,而中間偏左的「社會黨」得票率從28%提高到32.3%,取得86席(37%席次)。另外兩個在光譜上面更左、而且是反歐盟的政黨同盟在選票上也大有斬獲,包括左派同盟(Left Bloc)獲得19席,由共產黨和綠黨等結盟形成的民主同盟(CDU)也有17席。

也就是說,這次國會選舉結果是「反撙節」的民意獲勝。然而,總統在選舉結果出來兩週後,仍決定提名同黨的現任總理留任,理由是他們仍是國會最大黨。這立刻讓社會黨(自己不反歐盟)決定與反歐盟的第三、四大黨結成左派同盟,形成國會多數(53%席次),準備否決這項任命,在憲政用語上來說,他們準備對總理提出「不信任投票」,若通過的話(看起來反對黨的結盟掌握超過一半選票,勢在必行),總理將下台,而且國會將被解散重選註1

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▎什麼是(反)撙節

反撙節(anti-austerity)的政黨在歐洲取得政治權力,其實也早已不是新聞了。然而,不只台灣,國際上的主流媒體也很喜歡把歐債危機歸究為「某些歐洲國家的勞工好吃懶做」或「高福利讓人不想工作」,而把撙節政策說成有錢的國家對債務國的施捨,要求他們努力還錢,然後再把反撙節政黨的獲勝,解讀為欠錢賴帳。這個情形在前陣子希臘極左派政黨Syriza勝選時尤其明顯。

在吳惠林教授的文章中也提到:「歐債危機之所以出現是『天下沒有白吃午餐』的寫照」,並提到冰島的例子,說明「只有不爭氣,沒有不景氣」、「讓市場自由調節最快最有效」;事實上並沒有這麼簡單。

撙節策略主要是指:刪減政府支出,來挽救國家財政,債務國以此換取債權國的抒困金(bailout)

這個過程當然是充滿了痛苦,因為削減支出和加稅之後必然會影響投資者的意願、造成失業率上升,而且也讓公共服務縮水。例如《商周》這篇有關希臘撙節的報導:三分之一的人被踢出健保,生病不敢就醫,燃料稅漲到人們點不起燈和暖氣,近半數的青年失業;在採訪後記中,該文作者提到,當地人覺得撙節政策形同於「政府對人民的謀殺」。在這種情形下,拒絕撙節政策的左派政黨興起,以及拒絕歐盟整合的極右派政黨興起,只能說是自然而然的反應。即使是帶領冰島經濟復甦的政黨,也因為撙節政策不得民心,而在2013年敗選了。

反撙節真的是人們想賴帳不還錢嗎?「歐豬國家」的債務問題真的是因為人民太懶、福利太高嗎?其實這都是錯誤的刻版印象。

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跟北歐國家以及德法等國相比,這些南歐國家的社會福利支出(佔GDP的比例)普遍都低於歐盟平均及OECD國家平均(約22%),稱不上是高福利國家。以葡萄牙來說,福利支出佔GDP約21%,2012年希臘危機正烈時也不過才21.6%註2。 當然,這些債務國家都有著社會福利過度集中在少數軍公教的問題,可說是「既患寡又患不均」,但是若要說高福利拖垮經濟,完全是誤解了歐債危機。另外,許多人說南歐國家的人很懶得工作、每天都在喝下午茶,但若我們從「平均工時」來看,南歐國家也不是最少的,像德國、法國的工時都更低,可見工時並不是影響債務的主因。

事實上,許多南歐國家的經濟會債台高築,是因為政府徵不到富人的稅。西班牙、希臘、義大利、葡萄牙都是歐盟貧富差距名列前茅的國家(參考圖表A)

圖表A:西班牙、希臘分別是第一、第二名。 圖/歐盟統計局

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這些國家的租稅負擔率(稅收佔GDP的比例)除意大利外,普遍低於歐盟平均(參考圖表B),富人多將財富移往海外,而國家產業的兢爭力多半過度地依賴外資,以及太熱衷對金融商品的炒作。也就是說,歐債危機主要是肇因於:產業結構扭曲、炒作房地產及衍生性金融商品、太過迷信減稅優惠,最後造成國家租稅正義與公信力大減,而在經濟危機下,政府為了贏得選舉,只能繼續把社會福利大量加碼到公營事業單位員工身上,造成惡性循環。

 

圖表B:(國家的縮寫)葡萄牙PT,意大利IT,愛爾蘭IE,希臘EL,西班牙ES。 圖擷自歐盟統計局

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若從歐盟整合的角度來分析歐債危機的成因,加入歐元區之後各國就不再有獨立的貨幣政策,而歐元區的貨幣政策往往是以德、法等優勢國家的目標為主;外圍國家的經濟成長速度緩和、需要調整的時候就少了一個政策工具(例如無法讓貨幣稍微「貶值」來刺激出口),各國只能由財政政策(增加政府支出)來維持經濟成長,這加劇了債務的累積速度。

撙節政策很大程度上仍然是以優勢國家的政策立場出發,沒有考慮到造成歐債危機的原因。因此,有許多經濟學大師跳出來呼籲:撙節政策就像是要求債務國對自己扣下扳機,而希望德國總理梅克爾(歐盟實質上的領袖)做出調整。

▎小結

現在葡萄牙輿論擔心憲政危機,因為看來掌握過半數席次的反對黨進行「倒閣」是勢在必行;歐盟擔心如果這個包含反歐盟小黨的左派政府形成,也會影響接下來西班牙與愛爾蘭的選舉結果,讓反撙節的勢力添加柴火;國際輿論則又多探討近年「這些債台高築的歐洲小國領導人,到底要聽歐盟的話,還是要聽民意」的問題,媒體和學者們對於「全球化與民主」的關係繼續討論不休。

從歐債危機和葡萄牙等國的政治狀況來看,台灣需要借鏡的地方,不是我們的社會福利太多,而是社會福利支出的結構問題,讓退休公教人員享有遠超乎國家財政能負擔程度的退休待遇;是經濟去工業化的問題,讓炒作房地產成為經濟成長的主要部份;是政府稅收能力太差的問題,特別是徵不到富人的稅,讓我們的國債已經破表;以及我們的「半總統制」仍有許多權責不清的地方。

▎備註

註1:

台灣在2000至2008年之間,執政的民進黨並未掌握國會過半席次,但因為我們的行政院長任命「不需」經過國會的同意,再加上倒閣後重選的成本對各黨來說都很大,所以執政黨可以任命自己的人選來當閣揆,而不用考慮國會多數黨。事實上,陳水扁總統剛上任時,任命了國民黨籍的唐飛為行政院長,可惜他任期不長,後來也沒有形成像法式半總統制那樣任命國會最大黨黨揆來組閣的憲政慣例。

註2:

台灣的社福預算佔政府總預算的20%左右,而政府總預算又僅佔GDP的19%左右,因為我們的租稅負擔率(稅收佔GDP的比例)實在太低,僅有11%~13%左右,政府支出的大餅愈來愈小。我們常常嘲笑歐豬國家社會福利太高,先不論到底是不是太高,大家都沒想到他們的租稅負擔率是我們的三倍,即使是歐豬國家當中租稅負擔率最低的愛爾蘭,也有30.4%的水準(2012)。

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