柯P必須補上的民主課:有任期選舉對台灣政治是傷害嗎?

發表於UDN鳴人堂,2015-10-16,http://opinion.udn.com/opinion/story/7498/1253384

 

「民主政治的核心是政治平等,也就是政府持續地對人民的需求保持回應性。」

——(Robert Dahl, 1973. Polyarchy.) 

「權力使人腐化,絕對的權力使人絕對的腐化。」

——(Lord Acton, 1887.)

台北市長柯文哲日前表示:「有任期的選舉,對台灣政治是很大的傷害,因為,會導致沒有人願意做長期規畫。」其實,「沒有任期制」的選舉就等於沒有選舉,或根本不需要選舉。在台灣,像柯P這樣的想法並不是少數。

根據台灣選舉與民主化調查(TEDS 2013)的資料,台灣民眾的「民主支持度」(同意:不管什麼情況,民主政治都是最好的體制)僅有43%,認為「有些情況下,獨裁的政治體制比民主政治好」的比例有近25%,另有25%的民眾覺得兩者差不多。若以亞洲民主動態調查(ABS 2010)的資料來看,比例也差不多註1。對威權政體的緬懷,也可以展現在台灣民眾展現出對前總統蔣經國的高度評價,可以說是超越藍綠的共識。

然而,柯市長可能沒有想過,如果沒有選舉的話,現在台北市長可能還是官派的黃大洲(1994年才進行首次民選);如果沒有民主的話,台灣將永遠讓同一個政黨統治。撇開這個最大的邏輯謬誤,讓我們來討論,民主政治比起威權政體來說,對一個國家的發展到底是不是一種「傷害」?

▎民主的治理績效比獨裁「利大於弊」 

若我們從社會科學研究成果來找答案的話,基本上這個爭辯幾乎已經結束了。在民主國家當中,領導者要取得權力,必須在定期的選舉當中取得大多數選民的信任,而在威權國家則是只需對掌握權力和資源的少數菁英負責,因此,民主國家的公共政策往往是以多數人的需求做考量,而獨裁國家則以少數人的意見為主。註2

因此,在政治經濟的表現方面,民主政治比起威權政體來說,在統計上是顯著地利大於弊,例如以下幾個面向:

    1. 民主政治較能夠保障個人的財產權、提供穩定的經濟環境,在政治上較穩定、風險較小,所以能吸引更多人放心地前來投資註3;在絕大多數案例中民主有助於提升國外直接投資註4,尤其是增加了大型跨國公司的投資。
    1. 民主提供「穩定」的經濟成長,而不像獨裁國家的經濟成長是暴起暴落註5
    1. 民主有助於「人力資本」的形成,因為民主國家更願意把經費花在社會福利,保障人民生活註6, 帶來更高的基礎教育經費和教育普及率註7, 提供更好的基礎建設註8,以及較佳的公共服務註9。 
    1. 長期來看,民主政治能帶給人民較佳的健康水準、嬰兒存活率、人類發展指數註10, 以及選出高教育水準的領導人註11

以上是跨時間、跨國的研究結果告訴我們的事情。現在仍有許多人覺得獨裁國家比民主國家有更好的徵稅及執行政策的能力,事實上,研究結果顯示這也是個錯誤的認知註12

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▎新加坡是一個好的獨裁國家嗎?

如果我們再找看似發展良好的「獨裁個案」來看的話,也一樣能夠發現柯P的印象有待更新。例如,許多人都非常推崇新加坡的國家發展成就,然而,新加坡其實是一個非常好的例子告訴我們「唯GDP是問」思惟模式的錯誤(參考文章註13

新加坡除了人均所得高之外,其他各項發展指標都有如第三世界:

    • 比美國還要高的學費水準(全球第二)和個人醫療支出(全球第一);
    • 全球生活費最貴的城市、房價排名世界前五、教育及醫療經費佔政府支出極低的比例;
    • 超低的退休後所得替代率(僅20%)、嚴重的貧富差距(OECD國家當中最高的吉尼係數及最低的所得中位數)註14
    • 新聞自由排名世界150名以後(跟俄國、伊拉克、阿富汗、緬甸、利比亞等國齊名);
    • 裙帶資本主義指數(政商一體、官商勾結的程度)跟菲律賓、馬來西亞、俄國等並駕齊驅。

若單以亞洲四小龍(台灣,南韓,香港,新加坡)的經濟發展績效來看,民主轉型與實質經濟成長率並沒有顯著關聯,但是,沒有民主化的香港和新加坡卻出現更加惡化的貧富不均註15。 

也就是說,當我們選擇將權力全部交給政治菁英,而且拿掉了對政治菁英課責的機制,也就是定期選舉,那麼我們不一定會獲得更好的治理績效,還必須犧牲個人的人權保障註16。想想看,柯P推崇的日本統治時期,雖然說城市規劃看似是以長遠的角度來考量,但是,當時的統治者有想到台灣人的利益嗎?有讓台灣人表達意見嗎?有平等對待台灣人嗎?如果有哪裡做得不好的地方,或者是,如果遇到一個很差的統治者,人們有任何方式可以合法地將其請下台嗎?

▎民主政治的價值是政治平等

其實,很多人都誤解民主政治的本質。民主政治並不是四年投一次票這麼簡單,因為定期的選舉只是民主政治「最基本的程序要求」。民主理論大師羅伯.道爾指出:

民主政治的核心是政治平等,也就是政府持續地對人民的需求保持回應性。註17

也就是說,民主政治所追求的價值,從來就「不是」讓一個開明的領導者來幫我們決定所有事情,更從來不是追求經濟發展和所謂的「效率」。民主政治強調的是平等:

在政策制定過程中,每個人都有參與的機會,而政府必須遵守法治程序、確保各種聲音都能被聽到。

政治平等的價值和良好的政策品質能否兼顧呢?答案當然是可以的。不要總是想著要學習日本殖民統治時期或者現今的新加坡,為什麼不比較同樣是民主國家的瑞士、德國?為什麼不拿政體表現總是名列前茅的北歐國家來比較?為什麼他們可以有長遠且優良的政策規劃呢?這是我們都該好好研究的民主課程。

▎小結:如何達成更好的治理績效和長遠的規劃

類似像「台灣就是太民主了」、「選舉傷害政治發展」這樣的言論還是常常在台灣掀起討論,例如台灣首富郭台銘就曾大力批判過「民主不能當飯吃」,認為人們不應該上街抗議、應該要讓政府決定所有事情。柯P和許多緬懷獨裁者的人們可能會認為,應該要讓政治人物不受到選舉束縛,這樣才能做更多事情。

然而,學術研究已經告訴我們,在不同政體的治理績效方面,基本上都是民主政治顯著較佳。在獨裁國家當中,讓領導者菁英幫人們決定所有事情,不僅會犧牲掉個人的自由和人權,更無法保證能帶來更好的治理效果、更長遠的政策規劃。柯P說選舉讓每個人只想著下一個位子而無法做事,但是在獨裁國家,菁英們一樣是要競逐政治權力,而且更糟糕的是,一般人看不到、更無法影響這個過程。英明的獨裁者有可能會出現,但絕大多數的情況是,獨裁者不需要對人民負責,因此不需要替人民著想,而且別忘了,「絕對的權力使人絕對的腐化」。

我認為,要討論加強治理績效的首要前提就是:

我們不能夠犧牲任何一丁點民主的權利來換取獨裁政治。

事實上,民主政治當中也有許多制度設計讓政府官員們可以做更多更好的事情。例如「常任文官」的設計就不受到選舉任期的影響(就看民選首長是否能尊重專業)。而在政策品質方面,如何讓決策過程更透明、引入更多的民主審議,以及在制度設計方面提升不同權力機構之間的制衡(例如:立法部門審預算時更仔細、更要求),都是提升治理品質的關鍵。

除了制度設計之外,更重要的是,身為選民的我們,不能拱手把政治權利讓給政客們。政治參與不僅是一種權利,更是一種義務!柏拉圖說過:「拒絕參與政治的懲罰,就是被糟糕的人統治。」最後,讓我引一段自1980年代以來啟迪了不少人的「野火」(但是在民主化的今天卻連檢討過去威權政體及獨裁者都說不出口)──龍應台女士之名言:

(公民意識)基本上就是一個社會裡的個人清晰地認識到幾個基本原則,譬如:一、政府存在的目的是「為人民服務」,因此當它不稱職的時候,撤換它重組它是不必商量的根本權利。二、政府就是會腐敗,而且一定會隱瞞真相,因此公民必須把自己的監督權發揮到極致。三、促進社會進步,公民不能消極地被領導,他必須主動、積極,他必須強悍。他要從跪著的位置站起來。

註1:

根據ABS的資料,從2000年以來,民主支持度緩步上升,從40%上升到2010年約50%,但仍有相當比例的人們覺得獨裁政治有時較佳(25%)、或兩者差不多(22%)。

註2:

參考:Bueno de Mesquita et al. 2003. The Logic of Political Survival.

註3:

例如:A. Goldsmith, 1995. “Democracy, Property Rights and Economic Growth.” 該文資料範圍包括1980~1990年間59個開發中國家。

註4:

國外直接投資(FDI)。此類文獻成果非常豐富,例如:Nathan Jensen. 2006. Nation-States and the Multinational Corporation: Political Economy of Foreign Direct Investment. 該書研究案例包括1970年至今的100個國家資料;Asiedu and Lien, 2010. “Democracy, Foreign Direct Investment and Natural Resources.” 該文研究範圍是1982-2007年間的112個發展中國家,他們發現其中90個國家的民主程度增加時也讓FDI增加,但有22個國家因為太過依賴天然資源(石油),而抵消了民主對FDI的吸引。

註5:

Quinn and Woolley, 2001. “Democracy and National Economic Performance: The Preference for Stability.” 他們的分析包括三組不同的資料庫,橫跨1969-1994年,有開發中國家、已開發國家,以及針對威權國家做比較。

註6:

Avelino et al., 2005. “The Effects of Capital Mobility, Trade Openness, and Democracy on Social Spending in Latin America, 1980-1999.” 該文的資料範圍如題目所示,是1980-99年間的拉丁美洲國家。

註7:

D. Stasavage, 2005.“Democracy and Education Spending in Africa.” 該文的資料庫涵蓋1980-96年間44個非洲國家;關於民主與基本服務的文獻整理請參考Harding and Stasavage, 2014. “What Democracy Does (and Doesn’t Do) for Basic Services.”

註8:

例如電力舖設率。Brown and Mobarak. 2009. ”The Transforming Power of Democracy: Regime Type and the Distribution of Electricity.” 該文以1973-1997年間的50國資料,發現民主程度在貧窮國家帶來顯著的效應:民主讓更多居民可以享受到電力這樣的基礎建設與服務。

註9:

Lake and Baum, 2001. “The Invisible Hand of Democracy: Political Control and the Provision of Public Services”;Baum and Lake, 2003. “The Political Economy of Growth: Democracy and Human Capital”. 該文包括了1967-1997年間的128個國家資料。

註10:

Gerring et al. 2012. “Democracy and Human Development.” 該文資料庫包括1960-2000年間,全球幾乎所有主權國家的資料(192個)。他們發現,民主政治無法在短期內提升人類發展指數,但是長期來看是有顯著的效果。

註11:

Besley and Reynal-Querol, 2011. “Do Democracies Select More Educated Leaders?” 該文的資料包括1848-2004年間1400位領導者。

註12:

J.A. Cheibub, 1998. “Political Regimes and the Extractive Capacity of Governments.” 該文當中的資料範圍包括1970-90年之間108個國家。

註13:

Roy Ngerng, 2014. “Singapore: First World Economy, First World Costs, Third World Everything Else.

註14:

一般來說我們將吉尼係數0.4當成所得分配不均的分界,新加坡高達0.473。

註15:

林宗弘,2007。〈民主與威權的制度績效:亞洲四小龍政治經濟發展的量化分析〉。

註16:

例如,新加坡前陣子有位青少年在網路上罵政府獨裁,結果被關進精神病院。延伸閱讀:李明勳,2015。〈「亞洲價值」?新加坡與亞洲價值國家的人權實證分析〉〈從李光耀的「亞洲價值」看善霸與惡霸的雙重鏡像〉,菜市場政治學。

註17:

Robert Dahl. 1973. Polyarchy.

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