郭董,你又錯了!台灣愈是民主自由,愈能吸引外商投資

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鴻海董事長郭台銘於11月15日接受陳文茜訪問時表示:「若我是外商不會投資台灣」,台灣的各家媒體均以此為題大幅報導。先不論郭董的公司到底還有多少比例的經濟活動是在台灣(例如組裝iPhone工廠全都在中國)、到底為台灣創造多少經濟效應,也不論郭董的公司曾發生過的一連串跳樓事件、名列血汗科技大廠之列,郭董主要是想告訴大家台灣必須要趕快跟中國大陸簽訂服貿和貨貿,必須有一個強政府,立法院和民意對經貿談判的監督會把投資者嚇跑。

郭董說:「民主發展不是最重要,強政府才是最重要,強政府是指政府有強大的執行力以及法治,而且順序要擺對,民主要擺在最後。」

筆者曾經針對郭董鄙視民主政治的發言,整理了一些政治學研究成果來告訴大家為什麼郭董錯了(「民主不能當飯吃」?郭董,你錯了!),本文再來整理政治學的研究告訴我們的事:什麼因素影響國外直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)?立法機構對經貿談判有什麼影響呢?

影響國外直接投資的因素

政治學的研究告訴我們,民主政體能夠吸引較多的外商前來投資,原因在於民主政治當中的公民權利、政治權利,以及對政府權力的限制,才能夠保障法治(rule of law) 實行,如此才能夠保障個人的財產權、減少被國家隨意亂徵收的風險、提供穩定的政治和經濟環境,然後才能吸引更多人放心地前來投資(Goldsmith, 1995、Nieman and Thies, forthcoming、Li & Resnick 2003、Jensen 2003)。

因此,在絕大多數研究中,學者發現民主國家相較於威權國家而言,更能夠提升國外直接投資,而且民主程度與FDI呈現正比關係。

Jensen(2003)檢視了1970到1997年之間114個國家的表現,發現民主指標(Polity III 資料庫,把國家從民主到非民主由10分到-10分打分數)與國外直接投資(佔GDP的比例)成正比,也就是說,一個國家的民主自由程度愈高,吸引到的投資愈多

Li and Resnick(2003)的研究大致上也得到同樣的結論,他們採用的資料庫含蓋1982到1995年間的53個開發中國家,研究結果也顯示民主指標 (Polity IV 資料庫)與國外投資的淨流入量是顯著正相關(see also Choi 2009)。

Asiedu and Lien(2011)指出,只要一個國家的經濟活動不是集中在天然礦產、石油輸出等容易被大財團壟斷的產業,民主程度(Freedom House自由之家資料庫)與國外直接投資(佔GDP的比例)成正比。他們的樣本數含蓋1982-2007年間的112個發展中國家。

Busse and Hefeker(2007)的文章很適合為這段作結。他們用1984到2003年間的國家樣本,整理出最能夠吸引國外直接投資的因素:政府穩定程度、沒有內亂或族群衝突、民主程度(公民政治權利)、法治程度。我們可以說,「民主自由程度愈高,愈能夠吸引國外投資」基本上是學界一個廣為接受的共識。

不 過,在民主與國外直接投資的相關研究當中,目前仍然有一個爭論:民主程度對大型跨國公司(multi-national corporation, MNC)的投資意願影響為何?Li and Resnick(2003)指出,有些跨國公司較喜歡到威權國家去投資,因為這樣才能規避民主程序下的各種法治程序,在愈缺乏民主法治的地方,愈有走後門、靠關係、靠特許權而壟斷市場的機會。所以,在這種情況下,提升民主程度反而會讓一些大公司不願意來投資,這是民主法治對FDI的反效果。

Busse(2004) 發現,在1970至1980年代間,大型跨國公司特別喜歡投資那些威權國家,而威權國家也常常利用這些大型公司的投資當作一種壓榨人民的方式。這個研究與 Asiedu and Lien(2011)的研究可以互相呼應,因為那些被人權團體與NGO所指責的大型公司,多半是掌握能源開採與出口的石油公司。在Busse論文中被提到 的例子有:Unocal石油公司在緬甸;殼牌石油公司在奈及利亞,以及BP石油公司在哥倫比亞的各種行為。Busse同時指出,1990年代以降,這樣的 現象仍然存在,但是較少出現。

說到這邊就要來「反觀」一下郭董大聲疾呼的許多想法,包括台灣太過民主、民主不能當飯吃、我們需要一個強力政 府、立法院及民間團體不要再扯後腿、民主要放在最後順位之類的言論,以及動不動就威脅「不要逼我離開」、「不再投資台灣」、「強力擴展中國市場」的種種發 言,我們可以思考一下,郭董領導的鴻海,比較接近哪種類型的大型跨國公司呢?

威權政體與國外直接投資

民主的程度與國外直接投資成正比,這似已被學者們廣為接受。最新的研究議程是討論什麼因素影響威權政體的FDI多寡。

我們可以發現,就算在威權國家當中,也不是讓統治者擁有無上的權力、一個超級「強大」的政府(依照郭董的思維,應該就是政府官員可以決定一切),就可以吸引投資。研究結果顯示,正好相反。

Gehlbach and Keefer(2012)的研究指出,在威權國家當中,如果統治者的權力愈受到節制,愈能夠吸引國外投資。 獨裁者權力受節制的來源包括:制度化的政黨政治(而非一人說的算),存在領導者更替的相關規則,以及競爭性高的選舉。其背後的因果機制是,當獨裁者受到節 制的時候,就愈不能恣意妄為,當他要亂來的時候,會有其他人利用那些集體決策機制來制衡獨裁者,這樣一來統治的成果會比較好,治理的效能會提高,政權較穩 定,投資較能獲得保障,因此就能吸引到外商投資。

立法機關的參與

政治人物最常告訴我們,談判要講究效率、機密,所以總是拒絕公布資訊,或是不想要做評估報告就要大家相信一個對外談判是利大於弊。事實上,政治學的研究告訴我們的也是完全相反。在對外關係當中,像是「監督條例」這類的東西,以及國會與民意制度化的參與,都是「人民當政府後盾」最好的機制(institution)。

Lisa Martin(2000)的研究最能代表這個論點。在一個正常的民主國家,行政機關和立法機關本來就是互相監督制衡的關係。讓立法機關參與對外政策的制定 過程,行政機關才會有動機去考量民意,去想辦法談出一個涵蓋最大多數人利益的條約出來,並且去對其結果負責。如果沒有國會的監督、授權、參與,則一來人民 不知道行政機關到底是談了什麼,一來行政機關也沒有動機去把條約談到最好,對於經貿條約所帶來的衝擊也不用去認真處理。

政府常說,你要相信 我們、我們都很愛台灣。問題在於,口說無憑,而「制度化的參與管道」是一個政府與人民之間的可信承諾機制(credible commitment),因為它提供了有用的資訊:一方面告訴政府官員人民的偏好為何,一方面政府也可以用這個機制來向人民保證一定會達成大家的利益,而 非隨口說說。

在國會的制度化參與之下,對外條約的談判不只對國內有承諾,更會具有國際上的可信度(credibility),因為對方知道 你來跟我談是經過民意認證的,不會隨意憑領導人一句話就修改,而且談好之後還必須經過國會批准,如果在談判過程中兩邊亂談一通、或者隨意被人佔了便宜,回 去肯定是會被國會給拒絕批准、被民意反彈。因此,只有在具備可信機制的狀況下,才能談出對雙方(尤其是具有行政立法制度化參與的一方)最好的條約。

Martin的書中舉了丹麥的例子告訴大家他們怎麼談條約。而我們政府最喜歡拿來比較的南韓,他們談FTA就是這樣談的: 「先研究、再溝通,最後才立法,然後才授權談判代表上談判桌。」於是,韓國和中國的FTA談了十年,最近才完成談判,談完也不是立刻就要大家接受,還要送 到國會審議和批准。南韓跟中國大陸談經貿條約,並沒有像我們政府這樣,沒有研究(從頭到尾就只有一份中經院的報告,其他國安報告失業衝擊產業調整一概沒 有),流於形式的趕場公聽會(而且只能聽不能改意見),不用授權(目前也沒有法律可以授權),談好之後就要大家接受「反正就是Z>B」「簽下去就對了」。

郭董和許多政府官員其實都搞錯了,人民是政府的後盾,不是敵人。制度化的參與(當然也是更高程度的民主),才是讓國家利益最大化的方式。

國會的監督對行政機關的重要性,我們可以再拿另一篇有趣的研究來討論。我們都會認為像是對外軍事行動必須要保持機密、不能公布資訊。事實上,學者指出,沒有什麼「國防布」這種東西。

Colaresi(2012) 的研究採用MID資料庫(Militarized Interstate Dispute),從1970年起算共包括449起的國際雙邊衝突。他發現,當一個國家的民主程度愈高、監督機制愈完善(定義:新聞自由程度高,國會擁有 對國安法案與政策的監督權,存在政府資訊揭露的法案),與他國發生紛爭時,取得優勢(也就是贏得戰爭)的機率更高、在戰爭當中發揮的戰力(傷敵總數)會更 強。

結論

民主與自由程度愈高的國家,愈能夠吸引國外直接投資,這是政治學研究中一個接受度很高的結論。而立法機關的實質參與、制度化參與,更是讓談判結果最佳化的關鍵。我們可以思考的是,在台灣,破壞民主與法治的人到底是誰呢?我在前一篇談〈民主不能當飯吃?〉的文章當中隨意列舉了幾項:

  • 當法律無法保障人們的生命財產,而以依法行政之名進行徵收、迫遷;
  • 當行政首長可以用違法監聽的方式打擊政敵、監控社會;
  • 當立法委員無視朝野共識及會議程序共用30秒就通過審查重大法案;
  • 當立法委員面對罷免的聲音還強硬以誹謗官司告發學生、並且不斷調高罷免門檻;
  • 當行政體系的官員大聲指導司法單位、針對少數人做預防性羈押和嚴懲社運人士;
  • 當政府官員強力護航大財團及宗教團體的違建,不理會環評和法院判決的結果;
  • 當最該幫勞工講話的勞動部編列了幾千萬元來告關廠工人,爭討被無良大老闆所積欠的薪資和退休金,然後事後總統還得意的說幫勞工打贏了訴訟……

在這些罄竹難書的種種事情之下,我們還要去怪台灣「太民主」嗎?還是要去怪這些破壞民主法治的人呢?外商不投資台灣,真的是因為我們不投資中國?真的是因為我們的立法院拖延監督條例的審查?

郭 董說,「台灣因反中恐中、反商仇富,使得經濟議題都無法理性決策」、「沒有思考我們養了多少人、繳了多少稅」。對啊我真的很好奇,鴻海到底繳了多少稅給台 灣?跟台灣的銀行貸款多少錢?(隨意列一筆,「群創」的紓困案就借了上千億元)投資了多少錢到中國?請公布出來啊!我們前陣子才知道像頂新這樣子的大企業 竟然逃了一大堆營業稅不繳,不知道台灣最大的企業鴻海繳了多少?稅率是多少?

前 年(2012)大家在討論證券交易所得稅(證所稅)議題的時候,財政部長劉憶如舉郭董為例,他一年賣鴻海股票可以賺10億,但只繳348萬元證交稅,然後 還跳出來反對課徵證所稅(即使課徵證所稅,他也只要繳7千萬元,稅率7%,跟最低級距的綜合所得稅差不多,這樣子超低的證所稅都可以跳出來反對)。更不用 說,有部落客指出郭董的公司目前在台灣還有上兆元的低利率舉債

郭董說「強大的政府和法治是吸引投資的關鍵」。但是,以他對民主政治的鄙視態度來看,他對「法治」的理解恐怕是「以法而治」(rule by law)而非法治(rule of law)。雖然民主與法治是兩個不同的概念,但唯有民主國家才會有健全的「法治」啊!

再說,法治的主要內涵是政府作為必須依照法律規範,是拿來規範政府公權力的,不是拿來限制人民的。郭董,你真的完全搞錯了,真正能吸引投資的因素就是民主政治所確立的法治(rule of law),而絕對不是讓政府很強大、不受限制的「以法而治」(rule by law)。政治學的研究告訴我們,如果「把民主放在最後順位」,那台灣就真的要糟糕了。所以,真正愛台灣、真正想要讓台灣吸引多一點投資,請一起努力讓我們的民主與法治更加健全吧!

台灣人要好好思考的應該是:我們還要繼續把「拼經濟」且其他什麼都不用管的原則奉為圭臬嗎?

延伸閱讀

 

後記

下面留言有一些網友很生氣地指責我,說你看中國不是也吸引到很多投資嗎?這邊順便來加一點延伸討論(為避免版面過長,大部份寫在另一篇http://ernie80168.pixnet.net/blog/post/41666578,這裡只做一個小補充):
統計的解釋是這樣的。今天我們的主要討論的依變數 Y=FDI 國外直接投資,而自變數(解釋變數)當然有很多,例如A=勞動人口,B=戰略位置,C=自然資源,D=基礎建設,E=教育水準,F=民主法治程度….. 我們可以再舉出很多。作量化研究的時候,會提出理論來告訴大家,哪些是最重要的,必須要放到模型內來討論
所以, Y = A+B+C+D+E+F…. 而統計是告訴我們平均而言,每一個因素對Y的影響力是否有「顯著」(significant)。

 

比如說,拿Asiedu and Lien(2011)這一篇來說,統計結果的解釋是說:平均而言,在其他條件不變的情形之下,1982-2007年 間的112個發展中國家的統計結果顯示,民主法治程度(Freedom House自由之家指標)與國外直接投資(佔GDP的比例)成正比。這並不是說A因素(勞動人口數)不重要,B因素(戰略位置)不重要,C因素(自然資 源)不重要… 而是要告訴大家,控制其他變項之後,我們研究的主要自變數和依變數有出現統計上的顯著相關。

 

而且,統計結果是說民主法治較高的國家,有「顯著較高的機率」會吸引到較多的投資,而不是說「每一個案例」「每一個樣本和分析單位」都一定符合。今天有人留言一直拿中國大陸來跟台灣比較,說你看中國不民主可是有許多投資。對,這些研究成果根本不是在否認其他那些可能影響投資的因素。例如,中國大陸的A、B、C因素都是台灣的幾百倍以上,就算中國大陸的FDI真的超高好了,這也沒辦法否證掉我提出來的這些研究當中「民主–>FDI」這個顯著性存在(網友舉例,今天我們論證說腳健康的人跑得比較快,但有人卻說不對不對,開車的人比較快)。不管其他因素顯著或沒有顯著,我們都可以放入統計模型去考量(而大部份的研究也必須這樣做),研究結果就是:民主法治都是顯著地和投資呈現正相關,而控制其他變數之後,我們會說這個結果是「穩固」(robust)。

 

如果真的要比單一個案,我個人建議(還有底下有網友留言建議),拿瑞士、荷蘭、奧地利這樣的小國來比較吧!至少人口和面積不會相差太多。為什麼要拼命去崇尚一個人口和土地都大我們幾百倍的威權國家呢? (後記更新於11/21 02:14)

 

 

參考文獻

  • Asiedu, Elizabeth, and Donald Lien. 2011. "Democracy, Foreign Direct Investment and Natural Resources." Journal of International Economics 84(1): 99-111.
  • Busse, Matthias and Carsten Hefeker. 2007. "Political Risk, Institutions, and Foreign Direct Investment." European Journal of Political Economy 23(2): 397–415.
  • Busse, Matthias. 2004. "Transnational Corporations and Repression of Political Rights and Civil Liberties: An Empirical Analysis." Kyklos 57(1): 45-65.
  • Choi, Seung-Whan. 2009. "The Effects of Outliers on Regression Analysis: Regime Type and Foreign Direct Investment." Quarterly Journal of Political Science 4(2): 153–165.
  • Colaresi, Michael. 2012. "A Boom With Review: How Retrospective Oversight Increases the Foreign Policy Ability of Democracies." American Journal of Political Science 56(3): 671-689.
  • Gehlbach, Scott, and Philip Keefer. 2012. "Private Investment and the Institutionalization of Collective Action in Autocracies: Ruling Parties and Legislatures." The Journal of Politics 74(2): 621–635.
  • Goldsmith, Arthur A. 1995. “Democracy, Property Rights and Economic Growth.” Journal of Development Studies 32(2): 157–174.
  • Jensen, Nathan M. 2003. "Democratic Governance and Multinational Corporations: Political Regimes and Inflows of Foreign Direct Investment." International Organization 57(3): 587-616.
  • Li, Quan, and Adam Resnick. 2003. "Reversal of Fortunes: Democratic Institutions and Foreign Direct Investment Inflows to Developing Countries." International Organization 57(1): 175–211.
  • Martin, Lisa. 2000. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation. Princeton: Princeton University Press.
  • Nieman, M. David and Cameron G. Thies. Forthcoming. "Democracy, Property Rights, and Foreign Direct Investment."

 

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