鳥籠公投、鳥籠罷免,以及一些核四的小故事

陳方隅,14-04-27
發表於關鍵評論網,http://www.thenewslens.com/post/37062/

 

不知道大家有沒有覺得很奇怪,一向主張「續建核四」的執政黨,在江院長一上任的時候就拋出了「停建核四」的公投議題?更奇怪的是,長期「反核」的民 間團體竟然紛紛跳出來要求應該要來公投「續建核四」。類似的例子還發生在2010年,強烈反對ECFA的台聯,竟然大力推動「簽訂ECFA」的公投,而且 還被贊成ECFA的政府大力駁斥。

Photo Credit:  mickeymanzzz  CC BY SA 2.0

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其中的關鍵很簡單,現有的「公民投票法」門檻規定太高,以致於可以輕易把一個議案否決。本文主要就是要來談談,為什麼公投法被稱做「鳥籠公投」(而 且還是法案主要起草人陳文茜自己發明的稱呼),以及一些關於公投(以及同樣嚴格的罷免門檻)往事,而這些事情都跟核四有高度的關聯。

憲法第十七條規定:「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」在法律上,前兩者主要是由「公職人員選舉罷免法」及「總統副總統選舉罷免法」加以落實,創制與複決則以「公民投票法」為主。簡單來說,前兩者是針對「人」,而後兩者是針對「事」。

要進行罷免和公投的時候,都是要先經過一定比例選舉人的提案和連署,例如罷免案需原選區2%選舉人提案和13%連署。先不提目前我們的公投和罷免在 成案階段的各種問題,目前罷免和公投的「通過門檻」幾乎是一模一樣:必須要有一半的選舉人出來投票,以及投票的人當中過半數的人支持,才能夠通過公投案及 罷免案。

先來看西方主要民主國家的例子,除了丹麥(公投案30%、修憲案40%)和義大利(50%),我們再也找不到另一個國家對公投設下投票率門檻。歐洲理事會(Council of Europe)的政策指引中也明白反對會員國對公投設立門檻。 五成投票率看似不高,但事實上問題很大,因為它把不投票的人視為「否決」,而非「棄權」。若依台灣過往各級選舉的投票率,最高也不過就是75%上下 (2008總統選舉76%,2012年為74%。而且以非大選來看,各級補選投票率多半不到五成),假設我們以最寬鬆的75%最高投票率來估算,要反對一 個公投提案只需要掌握25%的民眾支持,請他們不要去投票,這樣就可以輕易把公投案否決,因為投票率不到50%即視為否決。

目前為止我們已進行過六個全國性公投案,全都是因為投票數不到一半而否決。以第三案(向國民黨追討不當得利之黨產)為例,有91%的投票人贊成,但投票率不到三成。根據這篇研究,拒領公投票的人數不只和國民黨及新黨政黨票的得票數相當接近,而且在泛藍支持度愈高的鄉鎮,選民愈容易感受到「領公投票」有壓力,導致部分非泛藍支持者不敢領公投票。

「公投之所以存在,最重要的問題在於,某項議題爭議過大,代議政治系統無法針對這個問題有效代表民意,所以必須仰賴民主國家的公民行使權利,共同做出決定。爭議過大的其中原因很可能是因為贊成與反對的聲音旗鼓相當,因此更必須依靠公平公正公開的投票程序來達成一個結論

現在的公投法問題就在於,愈是爭議性高的議題,若否定者為少數人,則可以輕易使用棄權方式來將贊成的多數人的選擇給抹殺。」(引自PTT鄉民精準又中肯的文章

根據投票率來算,「贊成提案的人至少要是反對的兩倍,才不會被否決。」否定提案的人只要不去投票就行了,去投票反而會幫助公投案通過。試想,如果一個議題,社會上民意是贊成的人為反對的兩倍,那代表已經有清楚的共識,又何必公投?這就是公投之所以被稱做鳥籠公投的原因之一。(只是「之一」,還有許多關於提案和連署的嚴苛條件)

我國的公投法是在2003年制定。在此之前已有多次地方自辦公投的紀錄,最早的是高雄後勁反中油五輕;1994貢寮鄉反核四(投票率近六成,96% 反對)、1994台北縣反核四公投(投票率近兩成,近九成反對)、1996台北市反核四公投(投票率近六成,54%反對),但全都被執政者以「沒有法源依 據」為由而忽略。

Photo Credit:  ddio  CC BY SA 2.0

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我國第一次罷免案成案也是因為核四。在1994年之前,罷免案要通過的投票率門檻是三分之一。當時就是因為反核四的運動風起雲湧(核四是在1992 年由李登輝總統拍板定案,1999年動工,原預計2004年完工,後因民進黨短期停建而延至2006年,但其後一延再延,經費一加再加,成為無底洞)。 1994年6月,國民黨立委通過了核四預算案;7月,時任省議員的林義雄先生為此禁食,直到有十萬人簽名支持全國核四公投。身為反對黨的民進黨和公民團體 一同向執政黨施壓,要求徹回核四建案,並同時發動罷免擁核立委,針對四名台北縣立委進行罷免。

此時國民黨的反制動作很有趣,其一是發動「反罷免」民進黨立委(但都沒有成案),其二是提案修改罷免法:大幅增加提案門檻為原本的十倍以上、規定罷 免案不能跟其他選舉一起投票,然後把罷免成立的投票投票門檻從三分之一改成二分之一。史上第一次成案的罷免案因為投票率僅兩成而被否決。

當時的立委選制還是「複數選區」(每人投一票,同一個選區選出多個人,SNTV),若以得票情形來看(中選會網站只有從第三屆起算的資料,因此以 1995年得票來參考),被提案罷免的立委包括當時的黨團書記長林志嘉(約6萬票,4.1%)、洪秀柱(約5萬票,3.5%),但要罷免他們必須要台北縣 選民人數212萬當中的106萬人出來投票,然後至少要53萬人投贊成。現在的縣市議員仍然是以複數選區的方式來選舉,此問題仍然存在。

而現今的立委選制雖已改成「單一選區兩票制」(同一選區的區域立委只選出一人,另外投一票政黨票),只要投票率門檻存在,政治人物永遠都是老神在 在。例如,新北市第一選區的吳育昇委員在2012年獲11萬票,該選區29萬選舉人,必須要有近15萬人出來投票罷免他,而上次選舉當中其他三位候選人的 票數加起來只有10.5萬票。雖說政治人物完全不用擔心罷免會過,但他們還是努力加高罷免的「成案」門檻(例如吳立委就提案:連署過程必須提供身份證影 本,並從嚴剔除影印不清楚的連署),實在不知道是在擔心什麼?

遺憾的是,貢寮居民從1985年開始反抗,然後從1994年到現在,二十年過去,我們已經花了3300億的建造經費(全球最貴的核電廠,還不包括後續的維護、使用、處理費。參考圖片),核四爭議仍然未解。公投法、代議制度也都無法解決這樣的重大爭議,而且我們似乎也看不到一個整體的能源政策(尤其是替代能源)規劃,只看到政府拼命恐嚇人民廢核之後電費會增加。

江院長日前表示,公投高門檻不能怪他,因為那是民進黨通過的。但事實上,當時(2003)立法院仍然以國民黨和親民黨為多數(立法院從來還沒有政黨 輪替過),而且通過的是國親兩黨的版本。其他版本當中,投票率不到一半視為「無效」而非「否決」的兩個提案版本,都被「聯手搓掉」(參閱〈公督盟:鳥籠公投誰搞的?還原公投法立法原貌 立委提案、表決狀況現形〉)。 在此國民黨版本公投法當中,還規定三年內不得對同事項重新提出公投,且若是「有關公共設施之重大政策複決案經否決者,自投票結果公告之日起至該設施完工啟 用後八年內,不得重行提出」。同時還設置了「公投審議委員會」來審查全國性公投案,迥異於其他版本中僅由中央選舉委員會負責程序審查。這麼高的各式各樣門 檻,這不是鳥籠公投,什麼才是?

再補一個思考。馬總統表示,沒有設定投票率門檻的話公投「正當性」不足。可是我們的各級選舉都沒有設定投票率門檻耶!如果以他自己2012年的得票來看,75%投票率,51.6%的得票率,總得票數也不過是選舉人數的38%而已。關鍵就在於,民主國家當中的選舉通常是把不投票視為棄權,而非否決

最近江院長更誇張的發言還包括:請林義雄先生的家人去勸他不要禁食;以及22日前往義光教會時問了這個問題:「義光教會怎麼會借場地給林義雄禁食?」若不知道這些問題為什麼很誇張,請點選以下參考連結。這段過往歷史,值得每個人深思。

Photo Credit: 落實民主停建核四 林義雄禁食行動網站

Photo Credit: 落實民主停建核四 林義雄禁食行動網站

「那麼,我們現在能做什麼?」一句話總結:我想,就是盡量去了解核四的正反爭論,了解公投、罷免的程序,以及各種公共議題背後的意涵吧!(行有餘力可以到各個活動現場支援或了解議題。加入公投案的連署也是不錯的選擇,而且還免郵資喔!)

後記 1

前天晚上在FB發文後,有位老師更正了我的說法。原來我先前一直搞錯了公投門檻,還以為是要「總人數」的一半同意才行,但其實一半說的是「投票率」。這也是本文寫作動機:趁機多了解相關議題的背景資料。

我想,假設我是在跟蔡正元委員辯論(如同日前他與學生上電視談話節目的樣子),他一定會說:「你政治系怎麼讀的!你老師應該要開除了。」那我也只好 依樣畫葫蘆回他:「去跟江宜樺說吧!」本人有幸上了江教授在台大開的最後一堂課——民主政治專題(101學年度上學期),其中一堂課就是在講公投,我們在 課堂上討論了門檻、題目的正反表列。他在課堂上就是說門檻可以討論,但正反面題目表列是一個很大的操作空間。江老師變成江院長之後,首要之事就是提出核四 「停建」公投,這是對他幻滅的開始。只是開始而已,後來的事情,大家都知道了。

補充:江院長4月23日又特別發聲明澄清他「當然知道義光教會與林的淵源」。如果江院長早就知道的話,那麼他對於林先生的幾番談話,都是在明知故問、傷口灑鹽囉?新聞下面有個網友神回覆:「江的親友也沒有阻止他多年來不斷在其政治、學術形象上自殘、自殺的行為啊…」
最近江院長又說:「拔除投票門檻,不涉多少人要參與投票,並以簡單多數決,哪怕只有三個人投票,兩人反對就廢除核四,這是全世界絕無僅有的公投方式。」事實上,正好相反,全世界大部份的公投都是簡單多數決。所以江院長說的絕無僅有,大概是另一個平行宇宙的世界?

後記 2

有關於核四議題,2013年6月至8月進行的「台灣選舉與民主化調查」(TEDS)全台分層抽樣面訪民調有一系列的民意結果(樣本數2292,誤差為正負2%):(來源

  1. 是否支持續建核四? 續建28.5% 停建 58.4%
  2. 假如電價會漲15%,仍支持停建嗎? 續建36.8% 停建50.8%
  3. 外國專家說安全,仍支持續建嗎? 續建47.5% 停建41.7%
  4. 是否會參與核四公投? 會 65.2% 不會 26.1%
  5. 公投投哪個 (上題不會即跳題)? 續建21.2% 停建38.9% 跳題34.7%

延伸議題:王宏恩:公投請納不在籍投票
(江老師在當部長的時候就曾大力推動不在籍投票,我們也在民主政治的課堂上討論過這個議題。這裡並不是要打臉,而是要提醒大家注意這個重要議題。)

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