台灣農業政策窮得只剩下錢？

本文刊登於台灣立報 2012-11-29

陳方隅

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親愛的英九

楊宇帆先生於9月20日於部落格撰文「親愛的英九，聽我說說話，好嗎？」（註1）兩個月以來瀏覽人次近8萬人，並且有超過3萬人於臉書「按讚」，引起媒體大幅報導，並稱其為「鳳梨王子」。主要的內容是關於農委會即將推出的政策：政府補助青年返鄉務農，保障兩年基本工資。 鳳梨王子的建議簡單明瞭：補貼工資治標不治本（錢領完就沒有了），政府應多花精力與資源在輔導農民種植及行銷、利用各級教育推廣有機農業，以及完善醫療制度，進而讓產業健全、擴大「市場」。

然而，他獲得的回應大致如下：（農委會主委）錢賺不夠多是因為地不夠大，應該要擴大經營；（總統府）建議聽到了，謝謝指教，函請相關單位處理（註2）。

（圖）▲返鄉務農的26歲青年楊宇帆，2012年9月20日在網路上發表寫給總統馬英九的文章迴響熱烈。他說，新農人需要政府給的是希望，不是補助。

農委會官員們認為應該做的事情，大筆的預算繼續編下去。但問題在於，灑錢並無法解決農業的問題。根據官員的說法，下鄉傾聽民意，大家都對這個政策表示支持。當然，有補助可以領，沒有人會反對，但是錢領完之後呢？

大灑錢 大崩壞

除了補助青年返鄉務農之外，讓我們來看這數十年來台灣的農業政策有哪些重大的變革。首先是老農津貼。1995年起，在民進黨的推動下開辦老年農民福利津貼， 每人每月可領3千元，自此之後「加碼」成了兩大黨必爭之議題，民進黨執政時於2004、06、07各漲1千元；2011行政院原核定調漲316元，在「民 意」壓力下又改為調漲1千元，達到每月7千元，每年經費超過5百億元。

政府還花了大筆的冤枉錢在「休耕補助」，每年燒掉超過1百億元，領取 補助的地主約16萬人，其中有近6成非農民身分且沒有農保；就算有農保也不一定真正務農，更不一定是原先要保障的老農身分（註3）。從1997年至 2010年休耕補助已發放超過1,027億元，這個政策不僅持續增加一般農民租地耕種的經營成本，而且休耕地濫用除草劑而破壞生態環境的狀況相當嚴重（註 4）。

2010年正式通過的「農村再生條例」更將在10年內編列2千億元（以現在政府的財政狀況，當然是用舉債的方式），其中雖不乏人力培 育計劃，但整體的重點在於農地的重劃與建設，在大筆經費投入硬體建設的同時，還大開土地利用、建設與變更之門（註5），實際上是為財團進駐開發而舖路，且創造出另一個地方勢力搶奪大筆經費的戰場。

行政部門需要再生，立法部門也要負起同樣的責任。作家／農夫吳音寧記錄了「農業發展條例」在 2000年前後的修法，是如何在眾多所謂「老農派」立委不分黨派的合作，以及各總統候選人競相開立選舉支票之下，開放農地自由買賣，並且可興建免稅農舍 （註6）。於是接下來的事情大家都知道了，農地成為炒地皮標的、建商天堂，農村當中一棟棟的「別墅農舍」成為最尋常的農村景緻。所以，農發條例到底發了誰 呢？

除了不斷的給錢、補貼、鬆綁管制以利建設，農村、農業、農民等「三農問題」似乎一點都沒有改善，更遑論發展與再生。有沒有人真正想過要怎麼解決農業發展的困境？隨意列舉：灌溉與工業排水污染問題、冬季用水量不均問題、化學肥料過量問題、農產價格波動問題、農村基礎建設與人口老化問題（註 7）。這些議題都淹沒在砸錢的選舉支票當中。「當政府的政策思考貧乏到只剩下『金錢』，而政策行動亦窮盡到只剩下『建設』時，真正需要『再生』的，恐怕正 是政府本身（廖本全，2009）。」

農業發展的面向

如同楊宇帆所說，政府現在有個很大問題是，僅著重在短期的政策，而非放眼未來。很多政策在短期內是看不到績效的。例如他所提到的醫療、教育推廣，「親愛的英九有看沒有懂」。

筆者認為，農業發展絕對不是靠短期的硬體投資以及補助計劃，而是靠政府與民間協力，著重「人」的培育以及全民觀念的改變（例如最重要的有機農業推廣）。談農業的發展絕不可能抽離人文精神，或只談「發展」與「經濟收益」。從歐盟的經驗以及學者的研究指出，「農村的發展必須要以有機農業為主，兼顧生態的復育；藉 此重建農村勞動者對土地與生態的感情，才有機會重建農村的人文情感（註8）。」

要讓農業發展，絕對不是只加碼補貼、請農民自行想辦法擴大經營，更不是引入大型建設計劃與資金；而是要肯花經費培育必要的人力資源，不管是在行銷、農場管理、有機農業相關技術與觀念、農業科技創新等層面，都是政府 與民間可以合作之處。例如：推行有機生態觀光，以補貼有機農耕者的收入；開課訓練生態旅遊相關人才；輔導與補助農民從慣行農法轉作為有機農法（而不是拿錢 直接補貼了事）；協助農民獲取產銷相關知識與技能。另外，政府必須重視農村基礎建設，加強農村的社會安全網、學校、醫療系統等，而非那些不必要的道路、用 不到的污水處理廠、大型牌樓、涼亭、公園以及各種造景。很多事情在短期內或許看不出像補貼與硬體建設一般立即的成效，但卻是農業真正紮根發展的關鍵。

推廣「合作社企業」也是一個振興農業的有效作法，並不是只能選擇「大量投入資金」這一套「開發」模式。今年（2012）是聯合國訂定的國際合作社年，合作社已被認為是消除貧窮、促進發展的重要手段，可是合作社卻完全未受政府重視（註9）。截至2011年底，全台灣有226個合作農場以及907個農業合作社，社員約15萬人；漢光果菜生產合作社即其中著名案例。政府若能在合作社成立初期給予幫助，並推廣合作社教育、協助擴展、培育人才，並向歐盟、日本、加拿大、紐、澳等合作社企業蓬勃發展的國家借鏡，則有助於農業獲得重要發展契機（註10）。

結語

「政策沒有絕對的對與錯，只是希望政府能夠謙卑一點，去省思未來。土地是誠實的，你怎麼對待她，她就會怎麼回饋你，土地沒有顏色，我們的未來也沒有顏色，只有一片美好光明（楊宇帆）。」台灣美麗的土地已承受了太多的建設與崩壞，我們的農業往往過於強調補助與硬體建設，而忽略各類培育課程；經濟發展優先，而無視各處環境負荷；努力衝刺「有感」，而欠缺長遠完整規劃。

即使已經出現太多的破壞政策，但仍有許多人願意為農業發展爭取空間，有學者進行農業發展的研究，社運人士投入環保運動，少數的地方官員體認到農業產銷機制與合作社的重要性，以及許多像楊宇帆這樣的農民願意投入有機農業，或是合作社共同產銷機制的發展等等。

最後，再次強調，農業政策的核心在於「人」，而不是在於錢。相關的建議已經有很多，希望政府官員以及民意代表們能夠聽到真正的民意，傾聽土地的聲音，讓我們這一代還能保持一些維護美麗土地的希望。

（作者為「青年要好野」執行委員、美國密西根州大政治所博士生）

●註1：http://why160why.pixnet.net/blog/post/92886201

● 註2：事實上，陳主委的回應似乎有點狀況外。台灣的農業生產是以小農型態為主，根據行政院主計處2010年「農林漁牧業普查」，台灣現有約78萬戶農戶， 其中有42.8萬戶（約55％）的耕地面積在0.5公頃以下，平均耕地面積0.7公頃，中位數為0.4～0.5公頃。換句話說，像楊宇帆這樣的「小農」其 實是佔大多數的。我們不能要求他們自行想辦法「擴大經營」來解決問題。農委會及總統府回應請見楊宇帆的回應文章。網址：http://why160why.pixnet.net/blog/post/93112610

●註3：汪文豪，2012，〈不當休耕補貼，讓熱血務農青年成為崩世代憤青！〉，上下游新聞市集。http://www.newsmarket.com.tw/blog/19046

●註4：盧訓、劉志偉，2012，〈1027億的代價！休耕補貼已成阻礙青年從農的絆腳石〉，上下游新聞市集。http://www.newsmarket.com.tw/blog/19059。

●註5：廖本全，2009，〈誰來看守台灣農村？ 評農村再生（再犧牲）條例〉。http://e-info.org.tw/node/40687

● 註6：這段醜陋的「民主」過程被紀錄在：吳音寧，2007。《江湖在哪裡？台灣農業觀察》。台北：印刻出版有限公司，頁325-361。時任農委會主委的 彭作奎先生大力阻擋農地開放，最後辭職下台以示負責。有部分立委發言阻止開放，呼籲愛護土地，也值得我們給予掌聲。然而，近年持續有立委提案要繼續放寬興 建「農舍」的相關規定，請參閱李慧宜，2008，〈農發條例發了誰？〉，http://e-info.org.tw/node/31766

●註7：建議參考彭明輝，2012，〈農業問題就是你我的問題〉，http://mhperng.blogspot.com/2012/07/blog-post_08.html；2011，〈台灣農業的困境與挑戰〉，http://mhperng.blogspot.com/2011/04/blog-post_1440.html

●註8：彭明輝，2004，〈有機農業與農村〉，《青芽兒》，第8期。全文可參考：http://e-info.org.tw/node/16605；http://e-info.org.tw/node/16615

●註9：合作事業主管機關為內政部，但僅在社會司之下設置「合作行政管理科」與「合作事業輔導科」，截至2012年11月科員人數僅有9人，外加3名辦事員。

●註10：關於合作社企業的重要性，請參閱陳方隅，2012，〈「社會經濟」新思維：合作經濟的需要性〉，《台灣立報》，http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-120371