贏者全拿:政治、經濟與貧富不均

陳方隅(臺大政研所碩士研究生)

 

原載於《政治科學季評,33:1-10,2012年3月。

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本文重新編輯的版本,發表於 菜市場政治學 (2015年8月)
「贏家通吃」的政治經濟學(上篇:經濟的解釋)
「贏家通吃」的政治經濟學(下篇:政治因素)

書評:

1' Frank, Robert H. and Philip J. Cook原著,The Winner-Take-All Society: Why the Few at the Top Get So Much More Than the Rest of Us。席玉蘋譯,1996第一版。《贏家通吃的社會:當前就業與市場的現實面》,臺北:智庫出版。
2' Hertz, Noreena 2001. The silent takeover: global capitalism and the death of democracy. London: William Heinemann. 許玉雯譯,2003。《當企業購併國家:全球資本主義與民主之死》,臺北:經濟新潮社。
3' Bartels, Larry M., 2008. Unequal Democracy: The Political Economy of the New Gilded Age. Princeton and Oxford: Princeton University Press.
4' Hacker, Jacob S. and Paul Pierson, 2010. Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer--and Turned Its Back on the Middle Class. New York: Simon & Schuster, Inc.

  

“The supreme political task of our day …… is to drive the special interests out of our public life.”   

                                                                    –––Theodore Roosevelt

 

一、前言

     2010年底從突尼西亞開始,爆發「阿拉伯之春」群眾運動,起因是長期的威權統治以及嚴重的失業和貧富不均問題。2011917日起,上千名民眾進入紐約金融中心華爾街示威抗議,全美各大城市以及全球都出現響應「佔領」運動的風潮,抗議貧富差距懸殊,被視為99%被統治的大眾對財富金字塔頂端1%精英的反撲。

經濟發展過程當中的「貧富不均」議題已引起眾多的論著討論,然而並沒有定於一尊的說法。本文的目的在從眾多解釋不平等現象的經濟及政治理論中,描述學界從經濟解釋到政治解釋的不同焦點,筆者嘗試挑選並介紹在概念上有所交鋒之作品。圖1為簡單的分析示意圖,在分析框架上,我們可以看到清楚的轉變:第一,經濟上扭曲的自由市場機制(a);第二,政治方面,國家或政黨不同的政策選擇(b);第三,政治與經濟的聯合體制,導致不平等的惡化、各種消除不平等的政策工具失敗(c影響b)。

              圖    

     Frank and Cook1996)率先將財富集中於少數人的現象稱做「贏者全拿社會」(Winner–Take–All Society),並以市場競爭機制解釋其起因。[1] 1999WTO舉行西雅圖部長會議時,「反全球化」的大規模抗議揭開序幕,其後許多專書及論文都著重在全球化及經濟因素如何導致不平等的所得分配,每位學者也都嘗試提供解方。若以圖1的示意圖來看,許多作品是以箭號a的論述為主。然而,有愈來愈多學者開始認知到,問題並不在於市場機制,而將焦點轉向政治層面。例如Hertz2001)認為大企業正在「購併」(takeover)國家;Bartels2008)指出美國民主黨與共和黨執政時的所得分配狀況有顯著差異,即總統政策選擇會影響到不平等的程度;[2]Hacker and Pierson2010年出版Winner-Take-All Politics一書,[3]更是將焦點放在整個政治經濟體制與貧富差距之間的因果關係。筆者嘗試將不同的解釋途徑放在一起討論,欲提出的論點很簡單:貧富不均現象是因為經濟資源轉化而成的政治資源分配不均所造成。

二、贏者全拿的社會:市場機制與不平等

 古典經濟學強調自由市場機制,造成所得收入不平等的因素是經濟要素上的差異,如:個人的資質與能力,所以不平等是經濟發展之下的正常現象。Frank and Cook1996)在書中首先就是論證這些造成不平等現象的經濟因素,不過,與傳統解釋不同的是,作者更強調經濟發展與科技進步造成「贏者全拿」的就業與市場現實面:由於科技進步帶來的資訊和生產要素(尤其是人力資源)的高度流動性,使得愈來愈多人必須高價競逐少數的資源。例如,公司必須出高薪留住一個傑出的管理人才,否則會被別間公司挖角。而整個社會的分配機制也傾向給予贏家超額的報酬,非常少許的差異就會造成巨大的所得分配差異,如同每個體育或藝術的競賽當中,金牌與其他名次的差異可能極微小,但媒體關注程度卻差很多,連帶使得獎金所得差距拉大。在傳播科技發達的今日社會,大眾傾向於只關心那些極少數的贏家,使得他們得以享有高額的利潤。Frank and Cook指出,這樣的「贏者全拿市場」存在幾乎每個國家,如此一來造成的後果是,競爭機制延伸到各個經濟生活領域就會造成資源大量的錯置,因為總是有過多的人力物力投入追求某些超額報酬高的職業或獎項,而非平均分配到不同面向的生產過程使社會利益極大化。同時,社會資源的浪費也使得經濟成長果實無法雨露均霑,並且帶來少部份贏家與其他人的所得差距拉大的結果。

     不過,雖然兩位作者率先將財富集中在少數人的現象命名為「贏者全拿」,也指出了資源錯置會帶來有害發展的社會或經濟後果,但這樣的解釋途徑並不能完全解釋貧富差異現象。在經濟因素本身的部份(圖1當中箭號a)作者沒有指出資源錯置的情形到底是有多嚴重,畢竟市場經濟至今仍然持續運作;更何況,所有的投資最終仍需通過市場及消費者的檢驗,我們很難論證各行各業的消費者都會盲目追求少數贏家產業或公司產品,也很難界定何為「過度投資」。體育、藝術或是其他行業當中對贏家的特別關注,可能也無法解釋全球日益嚴重的貧富不均現象,因為這些人的所得收入可能只佔富有階級當中的一小部份而已,無法解釋有錢人的財富高度集中。[4]若只關注市場層面,明顯的忽略政治因素以及政治與經濟的互動(圖1當中箭號cb),像平均工資下降、政府的各種對富人減稅或是刪減福利政策的作為等因素皆非經濟因素可解釋。即使作者提出了一些改革建議,但這些改革有可能會出現嗎?在此,我們必須轉向「政治過程」的討論。

 三、當企業購併國家:經濟影響政治

    在政治層面,Hertz2001)提出大企業影響國家「政策選擇」的現象,並且發出警語:自1970年代市場化、民營化的風潮以來,主要大國的政治人物鼓吹的皆是自由放任經濟學、消費文化、財務與自由貿易力量為基礎的制度,而這是一套以企業為首、國家為附庸、國民成為消費者的制度,無聲地將民主制度瓦解。若以GDP衡量經濟體的大小,全球前一百大經濟體有超過一半是企業,資本家利用市場經濟而壯大,透過獻金控制政治人物、控制大眾傳媒等方式擴大影響力,進而可以操控國家的政策。而作者擔心這樣的趨勢之下,企業的財富與權勢將會完全駕並取代國家主權,亦即「企業購併國家」。她指出美國現在已進入「企業國家」(Corporate State)的政府階段,政治變成是替企業服務而存在。 

 作者在書中舉出非常多的案例與數據,證明資本主義經濟之下的不平等加劇,同時也有許多企業的擴張過程。不過,雖然本書提出的現象與趨勢相當發人深省,但有一些疑問有待解決。首先,國家的角色已經被取代了嗎?企業對政策制定的影響力增加在研究上該如何操作化?再者,最大的問題是,作者似乎並沒有建立一個清楚的因果關係。例如,我們並不清楚市場化、民營化的風潮,以及柴爾夫人與根開始的「由上往下分配的經濟政策」到底是企業力量開始凌駕國家的原因還是結果;少數企業太過強大,是因為市場機制出問題,還是正常現象?進一步來說,企業影響國家決策,是因為他們本身實力本來就會如此,還是國家相關規範與決策程序不足所造成?筆者認為Hertz並沒有要挑戰市場機制所造成的經濟不平等現象(圖1當中箭號a),而是認為市場機制之下經濟實力強的企業或鉅富有很大的能力去影響政府決策,因而「加深」不平等。在此我們可以看到政治因素已開始被加入到貧富不均的解釋當中,不過作者似乎認為圖1當中的箭號c是一個單向的箭頭,即經濟影響(購併)政治,不平等是由於政策選擇(箭號b)所造成。至於,到底是「誰」在影響且「如何」影響各國政府的政策選擇?書中論述並不充足,而這就必須和下兩本書要介紹的論點一同處理。

 

四、不平等的民主

Bartels2008)表示其作品最重要的是告訴大家「政治因素」的重要性(圖1當中箭號b),不同的政黨以及政治人物影響政策選擇,而造成美國的民主運作是一種不平等的民主(unequal democracy)。在其作品當中,作者主要利用幾個部份來呈現政治因素對不平等的影響。 

 首先,作者用量化統計模型證明美國的政黨政治對所得分配有顯著影響。民主與共和兩大黨的行政官員在總體經濟政策以及個人重分配等福利政策上皆有顯著差異,並非向「中位選民」(median voter)定理所預測的那樣(各黨必須爭取中間選民而使政策趨向一致)。根據參議員立法投票選擇的實證研究,同樣一州選出不同黨的議員,其政策取向差異遠大於從較保守的州和較自由的州所選出的同黨議員差異;另根據民主與共和黨執政時的經濟狀況,民主黨較能夠降低失業率與帶來經濟成長,共和黨較能降低通膨但是不平等的狀況增加。Bartels呈現出的家庭收入成長趨勢顯示,最富有的20%家戶所得成長率在兩黨執政下差不多,而收入較低的家庭在共和黨執政時成長率較低。[5]

 其次,大眾對某項議題的信念和其政策偏好僅為低度相關。舉例來說,超過85%的美國人在調查研究中回答支持「應該盡力推動機會平等」的價值,但是針對有助於消除貧富差距的特定法案卻不一定會有高支持率。這是由於多數民眾無法理解各法案所帶來的實際後果:一個支持「平等價值」的民眾,可能因為平常不接觸政治議題,而對布希政府的大企業減稅方案表示支持。 

 第三,執政者只會在意有錢人以及中產階級的選票,低收入的民眾偏好無法影響到國會議員在各項分配政策相關的投票取向,因此美國的民主其實是一種不平等的民主。即使面對大眾的壓力,政治菁英仍最能影響議程和議案。像最低工資的調漲問題,當民眾皆要求調漲的時候,此議案不只被拖延,就算是較重視重分配的民主黨掌握國會,也只敢做象徵性的調整。[6]作者的重點是:政黨以及意識型態比起選民的偏好更能左右國會議員的立法選擇,而政黨及政治人物的政策並無法平等的照顧到所有選民。

 本書以實證模型證實政治因素對經濟不平等相關政策的影響,主要的解釋變數是「政治菁英」以及其面對的民主過程(圖1當中的箭號b),而造成這個現象的原因就是經濟上的因素(箭號c)。接下來,學者更進一步分析整個政治經濟體制當中造成貧富不均的因素。

 

五、贏者全拿的政治

 Hacker and Pierson2010)的分析焦點專注在美國自1970年代以來的所得不平等現象,並且證明了經濟實力與政治過程相結合才是造成「貧富不均」的主要原因。在論述方面,作者首先指出不平等的高度集中現象:財富集中至最頂端的人手中,2006年全美1%的有錢人所得佔全體收入的18%以上(1979年為全體8%,其所得為後五分之一的人所得9.6倍,2005年為17.2倍);[7]其次,富有階級的財富穩定地、大幅度地增加,中產階級財富僅微幅成長,而底層階級則持續探底;第三,對非有錢人而言,經濟成長及所得分配政策帶來的收益極為有限。 

 為探討不平等的起因,過往的文獻已經開始挑戰經濟不平等現象當中的政治因素,但是作者認為存在幾項缺失:(一)主要還是以經濟因素解釋,即科技進步帶來技術差異、市場機制適者生存的邏輯。但這無法解釋為什麼財富向極少數人集中、為什麼這個現象在美國最為嚴重。例如Top 1%Top 2%20%可能都是受過同樣的教育水準,但所得卻差很多;各行各業的技術差異在美國可能不是最大,但財富差距卻最大。[8](二)在研究方法上忽略特定少數人的不平等程度,大多採取收入五等分法作區分。[9](三)太過強調中位選民(median voter)定理,認為民主化賦予中位選民投票權利(以及各種社會團體組織的權利),執政者必須回應其財富重分配的需求;但是實際上稅收及福利政策卻不斷減少,如同Bartels2008)證明政治菁英並不必然回應選民的需求。學者則加入許多因素解釋模型的失誤,如移民太多導致中位選民收入階級下修。不過,傳統的理論對於種種的減稅、去管制化等對有錢人有利的各種政策卻仍然無法解釋其因果機制,忽略特殊利益團體和資本家對政治的影響力。(四)對「政策」的概念太狹隘,造成不平等的政策絕不只稅收、基本工資等問題,還有像金融市場的管制等等;除了對有錢人有利的立法「作為」(enactment),應該也要分析對中產階級有利的立法「不作為」(drift)。

     作者認為造成財富高度集中現象的主要原因是來自組織性利益(organized interest)的力量,簡單來說就是「金權政治」。現代民主政治不管是選舉期間或者是平時的遊說都需要巨額的經費及組織的能力,個人的影響力有限。選舉期間的政治獻金數目已經令人咋舌,競選經費每年都在攀升,但比起每年數十億美元的遊說費用也只是小巫見大巫。大多數的選民是很難被組織與動員的,而大企業與利益團體則有資源可以組織起來,在政治中心華盛頓特區進行各種遊說。作者舉出第一手和第二手資料論證,大公司及其利益團體除了迫使政府「通過」各項有利於自己的政策,如:免稅優惠、金融去管制化,更重要的是「阻止通過」保護勞工或者促進重分配的立法。[10]對政策制定者來說,回應中位選民(與社會團體)並不重要,他們必須迎合有力的特殊利益團體和資本家,以換取其政治上的支持,包括政治獻金、選舉動員及媒體效應等方面。甚至,政治家常常本身就出自於大企業。 

 作者指出美國組織團體的變化導致不平等的惡化,這些變化包括:大型公司商會組織持續增加;兩大黨接受政治獻金數目大幅增加;能代表中產階級的利益團體持續減少,尤其是最能代表大眾在所得分配議題發聲的工會或貿易聯盟。過去三十年來,在全球化、服務取向的經濟中,資方的力量上升,但相應的工會法規未有改變,甚至反而對組織工會者不利,也沒有保護他們被隨意解雇的法規,因此工會日益消失,勞工加入工會的比例從30.4%下降到12.5%[11]使工會的力量減弱,更難以向政治菁英爭取保護勞工的決策。[12]

 總結來說,Hacker and Pierson認為若單以經濟因素來看,只能解釋部份的貧富差距,如果只有市場機制下的不平等,則不平等現象不會這麼嚴重。必須要加上整個政經體制的全面分析,才足以看清貧富不均的全貌。

 

六、99%大眾如何「逆風高飛」?

     美國Bill Clinton總統著名的競選口號:「笨蛋,問題在經濟!」若套用在所得分配不均的問題,只能說是對了一半。真正的問題是在經濟力量與政治過程相結合的體制。整個政治過程、決策程序已經被由金字塔頂端1%的少數菁英所控制。從以上的四本書當中我們可以看到學界對貧富不均現象的不同解釋,從經濟到政治層面,可以說是較完整呈現出分配不均的原因。然而,許多時候政府的做為、甚至一般民眾都會將貧富差距視為是「個人因素」所造成,因為新自由主義式經濟的思想已經根深柢固,整個政治經濟體制的結構問題仍然不受重視。 

    在不同的解釋途徑下,會有不同的改善處方,只是目前看起來還未有一套有效方式能夠平衡傾斜的財富分配機制。首先,從經濟因素出發,Frank and Cook1996)對贏者全拿社會提出了幾個可能的改善方式。他們認為應該採行「消費稅」的方式,降低贏家所得到的報酬(同樣的價格能買到的東西價值減少)。不過此處仍有許多值得討論之處:第一,作者認為我們仍要維護個人自由與市場機制為經濟運作的核心,但是效率、自由與均等之間很難找到適合的平衡點,也就是說我們面臨一方面維持市場競爭機制又要限縮其中的贏家報酬的兩難。其次,消費稅的課稅方式是否影響到一般大眾的消費?降低贏家報酬的一小部份真的能對整個競爭分配機制產生多少影響?這些問題需要進一步的討論。另外作者也提出一些必要的改革,包括:高等教育資源的合理配置、媒體的改革、反托拉斯法、民事訴訟法的修訂(防止巨額訴訟費)等等,在各項經濟相關政策朝向均等分配做改革。在這樣的思考邏輯下,等於承認經濟上的自由市場機制、政治上的民主過程都不必然導致最佳的資源分配與政策,而有改進的必要。但這些政經改革必須透過政治過程有所啟動,但是在政治與經濟的互動之下,可能性不高。

     Hertz2001)提出的解決方式是「消費者運動」,以消費者出發在市場上抵制惡質大企業(參見原書第七章),及提出要從企業手上「收國家」(參見原書第十一章),幾項重要的作法包括:制定政治獻法讓企業與政治人物之間關係透明化,防止政治人物被收買;停止從柴爾夫人與根開始的「由上往下分配的經濟」及劫貧濟富的政策;政府必須把攸關重大民生的事業收歸政府管。也就是說,她希望能破除「經濟實力政治貧富差距」這樣的線性關係。不過,若要以消費者運動、群眾力量去抵制大企業,我們怎麼知道哪些企業是壞的、哪些是好的?而且媒體多半控制在大財團手中,一般大眾大概只會得知企業的正面資訊。再者,國家的政策有許多不同面向,有些領域可能不一定與所得不均相關。

     至於Hacker and Pierson所提出的解決辦法,如同Lieberman2011)在Foreign Affairs上的評論所說:「兩位作者是很好的診斷師,但並非好的治療師。」我認為以上作者們提出的問題與解決方向都是正確的,但是仍然沒有說明該怎麼逆轉對中產階級不利的政治與經濟體制,而這是造成貧富差距最根本的來源。例如,Hacker and Pierson2011)提出的方案包括:推行改革時盡量減少來自政治經濟菁英的阻力;促進更多的政治參與;鼓勵發展更多能代表中產階級的團體,讓它們能監督政府及政治過程。要做到這些目標,必須要持續對立法者施加壓力,組織工會是最重要的第一步,還要利用現代科技(例如網路)讓政府資訊及政策制定過程公開透明化,最終仍需靠組織及大眾的動員。作者認為隨著整個政經體制危機的浮現,必須要有具有遠見的政治人物去帶起相關的討論,讓改革的能量慢慢累積(keep the pot of reform simmering)。

     我們都知道這些議題的重要性,要對政治人物施壓,但是一般人仍然很難對既有的金權政治有所影響,無法撼動擁有眾多資源的組織性利益,而中產階級要動員並且形成有力量的組織則很困難。政治層面的修補方法很難啟動,經濟層面也是如此。例如Frank and Cook所提出的種種經濟及政策改革建議,或者是像許多經濟學家強調從分配面的後果提出修補方案固然是有利消除不平等的做法,但是在現行的政經體制下行政與立法部門通過類似的法案可能性很低,而且也無法處理資本主義經濟中固有的各種矛盾。

 現今自由市場的邏輯已經根深柢固。或許,我們大概只能期待有愈來愈多的輿論力量(由教育家、意見領袖、公民社團、甚至是改革派政治人物等行為者帶頭),用選票去影響公共政策;而學界也必須提出更進步的經濟與政治方案供世人選擇,像市場社會主義、經濟民主制。[13]觀念的改變需要長時間的醞釀,正如同「贏者全拿政治」是作者所說的1970年代至今「三十年戰爭」才慢慢形成。99%的大眾已經發起反擊的號角,若愈來愈多人注意到不平等的嚴重性,才愈有可能迫使政治菁英作出改變。[14]

 

參考書目

 Bartels, Larry M., 2008. Unequal Democracy: The Political Economy of the New Gilded Age. Princeton and Oxford: Princeton University Press.

 Card, David, 1998. “Falling Union Membership and Rising Wage Inequality: What's the Connection?” NBER Working Paper No. 6520, Cambridge: National Bureau of Economic Research. Available at: http://www.nber.org/papers/w6520.pdf?new_window=1

 Frank, Robert H. and Philip J. Cook原著,席玉蘋譯,1996第一版。《贏家通吃的社會:當前就業與市場的現實面》,臺北:智庫出版。

 Gitlin, Todd, 2011. “The Left Declares Its Independence”, The New York Times, Oct. 8th.

 http://www.nytimes.com/2011/10/09/opinion/sunday/occupy-wall-street-and-the-tea-party.html

 Hacker, Jacob S. and Paul Pierson, 2010. Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer--and Turned Its Back on the Middle Class. New York: Simon & Schuster, Inc. 

 Hertz, Noreena 2001. The silent takeover: global capitalism and the death of democracy. London: William Heinemann. 許玉雯譯,2003。《當企業購併國家:全球資本主義與民主之死》,臺北:經濟新潮社。

 Krugman, Paul, 2007. The Conscience of a Liberal. New York: W.W. Norton & Co. 吳國卿譯,2008,《下一個榮景:政治如何搭救經濟》,臺北:時報出版。

 Lieberman, Robert C., 2011. “Why the Rich Are Getting Richer: American Politics and the Second Gilded Age”. Foreign Affairs. Vol.90. 154-III.

Waldman, Michael, 2003. My Fellow Americans: The Most Important Speeches of American Presidents, From George Washington to George W. Bush. Naperville, IL: Sourceboks.

李仲辰,2011,〈影響美國工會組織權之《勞工自由選擇法案》介紹〉,《臺灣勞工季刊》,第26期。

姚欣進,2010a,〈尋找另一條可行的道路--市場社會主義 1〉,《立報》,201071日。

姚欣進,2010b,〈尋找另一條可行的道路--市場社會主義 2〉,《立報》,2010715日。

 


注釋

[1]本書中譯本譯名為《贏家通吃的社會》。Robert Frank現任教於Cornell University經濟系,Philip Cook任教於Stanford University公行系。

[2] Noreena Hertz任教於Erasmus UniversityLarry Bartels現任教於Vanderbilt University。當然不只這些著作討論政治與不平等的關係,例如:Paul Krugman2007)認為體制、政策準則與政治力量的改變,比經濟因素更能解釋不平等現象升高。

[3] Jacob Hacker任教於Yale University政治系,Paul Pierson任教於UC Berkeley政治系。

[4] Hacker and Pierson2010:45)對此也提出批判。

[5]不過,用五等分家戶所得其實看不出財富的高度集中現象(參見第五段中的評論及註釋10),且同樣的成長率對不同所得級距來說對應的數目相差非常大,也較難看出對貧富不均的影響。

[6]參見Bartels2008:229-239)。

[7] Hacker and Pierson2010:48)。若計算三十年來家戶所得成長率差距,參見Hacker and Pierson2010:23)。

[8]國際主要國家的1%有錢人所得佔全體所得百分比的比較,參見Hacker and Pierson2010:39)。

[9] Bartels2008)即是採用這個指標。若用所得80-20百分比作貧富差距的對比,過去三十年來所得差距從3倍上升到3.8倍,看不出財富集中至少數人的現象。若以頂端1%對比後20%,則此倍數為17.2倍。

[10]作者舉出美國前證券交易委員會主席Arthur Levitt的形容,利益團體總能精準、快速的打擊任何威脅其利益的相關提案,即使是很小的威脅都不放過。參見Hacker and Pierson2010:66)。

[11]書中資料為2006年數據。2010年美國工會組織率繼續下降為11.9%,若單看私人企業則為6.9%,參見李仲辰(2011)。美國眾院曾於2007年通過「員工自由選擇法」(Employee Free Choice Act),讓員工較容易在組成工會,並處罰不當阻礙工會組成的企業主,但是該法案在參院已被阻擋數年,目前仍未通過。讀者若有興趣上網搜尋,可找到許多大企業積極遊說阻止該法案的新聞,例如Wal-Mart

[12]實證研究可參考Card (1998),他指出工會數目減少使所得不均的現象加重10%20%之間。

[13]有關市場社會主義相關討論可參見姚欣進(2010a2010b)。

[14]普林斯頓大學教授Cornel West於佔領華爾街現場接受訪問時指出:「這場運動的意義不是討論具體政策建議,而是一場『民主覺醒』(democratic awakening)」;哥倫比亞大學教授Todd Gitlin2011)指出:”Anger does not move countries, but it moves movements — and movements, in turn, can move countries”.

 

 

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